Kommunale Unterfinanzierung: Die Kommunikationsaufgabe beginnt vor Ort
Seit geraumer Zeit formieren sich immer mehr Akteure für eine auskömmlichere Finanzierung der Kommunen. Eine Aktion, die die in der jüngsten Vergangenheit für große Aufmerksamkeit gesorgt hat, vor allem auch in den teilnehmenden Kommunen: Der Aktionstag am 22. Juni mit über 1.500 Städte und Gemeinden. Die kommunalen Spitzenverbände haben geeint, mit den betroffenen Kommunen vor Ort, auf die desolate Finanzsituation hingewiesen und haben auf das wachsende Problem der strukturellen Unterfinanzierung kommunaler Strukturen hingewiesen.
Ein Blick in die aktuellen Zahlen verdeutlicht dabei die präkäre Situation vor der die kommunale Daseinsvorsorge steht. Allein für das vergangene Jahr 2025 führten die Kommunen in Deutschland ein Finanzierungssaldo von -31,9 Milliarden Euro an. Aufsummiert aus den Salden der vergangenen Jahre und Jahrzehnte ergibt sich daraus eine Lücke von rund 200 Milliarden Euro (Bertelsmann Stiftung 2026). Allein für die 396 Kommunen in Nordrhein-Westfalen und den dort lebenden rund 18 Millionen Menschen führt IT.NRW eine aufgelaufene Verschuldung von insgesamt 64,1 Milliarden Euro an (IT.NRW 2026). Der Schuldenstand der NRW-Kommunen hatte Ende 2024 noch bei rund 55 Milliarden Euro gelegen. Sowohl bei den Investitionskrediten (Kredit mit zumeist längerer Laufzeit und vielfach einer Kopplung an ein Investitionsvorhaben u.a. Finanzierung von kommunalen Infrastrukturen) als auch bei den Liquiditätskrediten (kurzfristige Kredite zur Sicherstellung der eigenen, kommunalen Liquidität) zeigt sich der Trend zur wachsenden Verschuldung.
Die Gründe für die zunehmende Verschuldung der Kommunen in Deutschland und insbesondere in Nordrhein-Westfalen lassen sich nicht auf eine einzelne Ursache zurückführen. Ein zentraler Beschleuniger der kommunalen Haushaltsdefizite liegt in der wachsenden Schere zwischen Ausgabe- und Einnahmeseite. Die Ausgabenseite wird von steigenden Kosten bestimmt, allen voran im Bereich der Sozial- und Personalausgaben. Besonders die Sozialausgaben sind für die Kommunen ein fester Posten in den Haushalten mit stetig steigendem Zuwachs: Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe, der Eingliederungshilfe, der Hilfe zur Pflege sowie die Kosten der Unterkunft im Bürgergeld-Bezug sind gesetzlich vorgeschrieben und die Höhe lässt sich vor Ort kaum steuern. Die Kommunen tragen hier die Ausgabenverantwortung, ohne jedoch über die leistungsrechtlichen Anspruchsgrundlagen selbst entscheiden zu können. Das heißt konkret: Personen, denen eine solche Leistung nach zuvor definierten Kriterien zugestanden wird (und eben diese Kriterien werden überwiegend nicht durch die Kommune selbst definiert, sondern durch übergeordnete Stellen), zustehen, erhalten Sie. Steigende Fallzahlen, Tarifabschlüsse im öffentlichen Dienst und die allgemeine Preisentwicklung wirken als zusätzliche Kostentreiber.
Auf der Einnahmeseite brechen bei immer mehr Kommunen aufgrund der angespannten konjunkturellen Lage Gewerbesteuereinnahmen weg. Die Gewerbesteuer ist die aufkommensstärkste eigene Steuerquelle der Kommunen, zugleich aber auch die konjunkturell volatilste: Sie schwankt mit den Erträgen der ortsansässigen Unternehmen und ist in Kommunen oftmals stark von wenigen großen steuerzahlenden Unternehmen abhängig. Bricht ein bedeutender Gewerbebetrieb weg oder gerät er in die Verlustzone, kann ein solcher Fall den Haushalt einer kleineren Kommune erheblich belasten. Sinkende Gewerbeerträge haben in der Vergangenheit immer mehr Kommunen dazu gezwungen, ihren Gewerbesteuer-Hebesatz anzuheben.
Darin liegt ein doppeltes Dilemma: Die Gewerbesteuer ist eine der wenigen Einnahmequellen, über die die Kommunen im Rahmen des Hebesatzrechts überhaupt frei bestimmen können. Die angespannte Haushaltslage zwingt daher häufig zu einer Anhebung, was wiederum die ohnehin belasteten Unternehmen vor Ort zusätzlich unter Druck setzt und im Extremfall die Standortattraktivität zusätzlich reduziert. So kann eine Hebesatzerhöhung, die zwar kurzfristig Mehreinnahmen verspricht, mittelfristig zu Abwanderung und damit zu deutlich sinkenden Einnahmen führen.
Wie eng dieser Spielraum tatsächlich ist, lässt sich an einem Beispiel verdeutlichen. In manchen Kommunen, typischerweise solchen mit wenigen Gewerbeflächen und entsprechend unterdurchschnittlichen Gewerbesteuereinnahmen, reicht das gesamte Gewerbesteueraufkommen kaum aus, um allein den Zuschussbedarf bspw. im Kita-Bereich zu decken. Das bedeutet, dass eine der wichtigsten und zugleich einzigen frei gestaltbaren Einnahmequellen einer Kommune bereits durch ein einziges Defizit aus dem Sozialbereich nahezu vollständig aufgezehrt ist. Was rechnerisch als Einnahme in der Bilanz steht, ist faktisch längst gebunden, bevor es für eine einzige freiwillige Leistung – für das Schwimmbad, die Bücherei, den Sportverein oder die Instandhaltung von Spielplätzen – zur Verfügung steht. Die Kommune bleibt damit zwar formal handlungsfähig, verfügt real aber über keinerlei finanziellen Gestaltungsspielraum mehr. Dieses Missverhältnis macht anschaulich, warum der Verweis auf angeblich vorhandene Einnahmen in die Irre führt, denn nicht die Höhe der Einnahmen entscheidet über den kommunalen Handlungsspielraum, sondern das, was nach Abzug der gesetzlich gebundenen Ausgaben von ihnen übrig bleibt, um die kommunale Daseinsvorsorge vor Ort mit (freiwilligen) Leistungen zu gestalten.
Hinzu kommt ein struktureller Effekt des kommunalen Finanzausgleichs: Schlüsselzuweisungen von Land und Bund gleichen zwar Finanzkraftunterschiede teilweise aus, koppeln die Kommunen aber nicht vollständig von der Konjunktur ab. Gerade finanzschwache Kommunen mit hoher Soziallast und geringer Steuerkraft geraten so in eine Abwärtsspirale: Um pflichtige Ausgaben zu decken, müssen sie Kassenkredite auch Liquiditätskredite genannt aufnehmen, die eigentlich nur zur Überbrückung gedacht sind, faktisch aber vielerorts zu einer dauerhaften Finanzierungsquelle geworden sind. Diese Kassenkredite sind ein wesentlicher Indikator der kommunalen Finanzkrise, weil sie, anders als „echte“ Investitionskredite, keinem werthaltigen Vermögensgegenstand, wie bspw. einem Schulgebäude gegenüberstehen, sondern schlicht laufende Defizite finanzieren. Nordrhein-Westfalen weist hier bundesweit seit Jahren mit die höchsten Pro-Kopf-Werte auf, weshalb das Land mit der Altschuldenlösung versucht hat, besonders belastete Kommunen zu entlasten.
Die desolate Finanzlage lässt sich jedoch nicht allein auf die angespannte konjunkturelle Lage zurückführen, die es zweifelsohne spätestens seit dem Überfall der Russischen Föderation auf die Ukraine im Jahr 2022 und der nachfolgenden Energiepreis- und Inflationskrise gibt. Sie hat auch eine „hausgemachte" Ursache: die unzureichende Beachtung des Konnexitätsprinzips. Dieses Prinzip, „Wer bestellt, bezahlt", besagt, dass die staatliche Ebene, die eine Aufgabe überträgt, auch für deren Finanzierung aufkommen muss. In der Praxis werden jedoch immer mehr Versprechen und Standards der Bundes- und Landespolitik auf der kommunalen Ebene umgesetzt und zum Teil auch aus städtischen Haushalten mitfinanziert, ohne dass ein vollständiger finanzieller Ausgleich erfolgt. Zu nennen sind hier etwa der Rechtsanspruch auf einen Kita-Platz und der ab 2026 greifende Rechtsanspruch auf Ganztagsbetreuung im Grundschulalter, die Aufnahme und Integration Geflüchteter, steigende Standards im Brand- und Katastrophenschutz sowie Aufgaben der Digitalisierung nach dem Onlinezugangsgesetz. Jede dieser Aufgaben ist zweifelsfrei gesellschaftlich sinnvoll und notwendig, finanziert werden muss sie jedoch überwiegend aus kommunalen Kassen, deren Spielräume längst ausgeschöpft sind.
Im Zusammenspiel erklären diese Faktoren, warum sich die kommunale Haushaltslage über Jahre hinweg strukturell verschärft hat: Eine weitgehend gebundene, konjunkturunabhängig wachsende Ausgabenseite trifft auf eine volatile, konjunkturabhängige Einnahmeseite und auf eine fortwährende Übertragung neuer Aufgaben ohne auskömmliche Gegenfinanzierung. Die Verschuldung ist damit weniger Ausdruck lokalen Missmanagements als vielmehr Symptom eines strukturellen Ungleichgewichts in der föderalen Finanzarchitektur.
Diese mitunter komplexe Struktur der Gemeindefinanzierung führt in der öffentlichen Debatte über die strukturelle Unterfinanzierung nach wie vor oftmals zum Vorwurf kommunalen Missmanagements. Und genau hier liegt die eigentliche Kommunikationsaufgabe. Denn der Mechanismus, der die kommunale Finanzkrise erklärt, ist zugleich der Mechanismus, der sie kommunikativ so schwer vermittelbar macht. Die Ursachen sind mehrschichtig, überwiegend nicht durch die Kommune selbst zu beeinflussen und in Zuständigkeiten über die föderalen Ebenen der Bundesrepublik verteilt. Die sichtbaren Folgen dagegen sind lokal, konkret und unmittelbar zurechenbar. Vom geschlossenen Freibad, hin zur maroden Schulturnhalle bis zu den erhöhten Kita-Gebühren. Die Bürgerinnen und Bürger erleben die Symptome vor Ort, während die Ursachen in Berlin, Düsseldorf und in gesetzlich fixierten Leistungsansprüchen liegen. Diese Lücke zwischen erlebter Wirkung und tatsächlicher Ursache ist das eigentliche Einfallstor für den Missmanagement-Vorwurf und die Lücke wird umso größer, je abstrakter und technischer die Erklärung ausfällt.
Der Aktionstag „Kommunen am Limit" hat gezeigt, dass ein geeintes Auftreten der kommunalen Familie öffentliche Aufmerksamkeit erzeugen kann. Doch Aufmerksamkeit allein ist noch keine Deutungshoheit. Ein bundesweiter Aktionstag adressiert die überregionale und die landespolitische Ebene; er beantwortet aber nicht die Frage, die sich die Bürgerin am Ort stellt: „Warum steigt bei uns die Gewerbesteuer, während gleichzeitig das Schwimmbad schließt? Geld ist doch anscheinend genug da?!" Die eigentliche Kommunikationsaufgabe beginnt daher dort, wo der Aktionstag endet, vor Ort, in der einzelnen Kommune, im direkten Kontakt mit Einwohnerschaft, lokaler Wirtschaft und Kommunalpolitik.
Eine zielgerichtete Kommunikation der kommunalen Daseinsvorsorge muss dabei drei Aufgaben zugleich leisten. Erstens: übersetzen. Die abstrakte Mechanik aus Konnexitätsprinzip, Schlüsselzuweisungen und Kassenkrediten muss in eine Sprache überführt werden, die konkrete Betroffenheit sichtbar macht. Und zwar nicht durch Vereinfachung, die den Sachverhalt verfälscht, sondern durch Anschaulichkeit, die ihn zugänglich macht. Zweitens: zuordnen. Kommunikation muss transparent machen, welche Ausgaben die Kommune tatsächlich selbst verantwortet und welche ihr durch übergeordnete Ebenen auferlegt werden. Erst diese Unterscheidung entzieht dem pauschalen Missmanagement-Vorwurf die Grundlage. Drittens: Verantwortung adressieren, ohne Ohnmacht zu vermitteln. Die Botschaft „Wir sind unterfinanziert" darf nicht als Kapitulation erscheinen, sondern muss mit dem Nachweis verbunden sein, dass die Kommune ihren eigenen Handlungsspielraum verantwortungsvoll nutzt. Denn nur wer die Aufgaben im eigenen Wirkungsbereich glaubhaft erledigt, kann berechtigt auf die Verantwortung von Bund und Land verweisen.
Damit verschiebt sich die kommunale Kommunikation von einer reaktiven Rechtfertigung hin zu einer aktiven, erklärenden Rolle. Sie ist nicht länger nur Verwalterin schlechter Nachrichten, sondern Vermittlerin eines strukturellen Zusammenhangs; gegenüber den eigenen Bürgerinnen und Bürgern ebenso wie gegenüber der lokalen Wirtschaft und den politischen Entscheidungsträgern auf Landes- und Bundesebene.
Einblicke aus der Praxis
